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中央紀(jì)委國家監(jiān)委發(fā)布第三批執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例（一）

發(fā)布時(shí)間：2022-07-04

　　十九屆中央紀(jì)委六次全會(huì)強(qiáng)調(diào)，永葆自我革命精神，以嚴(yán)明紀(jì)律整飭作風(fēng)，持續(xù)加固中央八項(xiàng)規(guī)定堤壩，堅(jiān)持不懈整治群眾身邊腐敗和不正之風(fēng)。中央紀(jì)委國家監(jiān)委案件審理室深入貫徹落實(shí)六次全會(huì)精神，狠抓業(yè)務(wù)指導(dǎo)提質(zhì)增效，構(gòu)筑了上下聯(lián)動(dòng)、同向發(fā)力的指導(dǎo)性案例常態(tài)化征集審編機(jī)制。在對(duì)內(nèi)蒙古、河南、湖北、海南、云南等?。ㄗ灾螀^(qū)）和廣州市紀(jì)委監(jiān)委案件審理室提供的指導(dǎo)性案例素材稿進(jìn)行認(rèn)真審核，特別是在對(duì)其中所涉“執(zhí)紀(jì)執(zhí)法要點(diǎn)”和“指導(dǎo)意義”相應(yīng)內(nèi)容審慎研究、反復(fù)論證的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格遵循紀(jì)法規(guī)定，針對(duì)執(zhí)紀(jì)執(zhí)法實(shí)踐中存在的認(rèn)識(shí)理解不統(tǒng)一、性質(zhì)認(rèn)定不精準(zhǔn)、處理處置不恰當(dāng)、程序手續(xù)不規(guī)范等重點(diǎn)難點(diǎn)問題，精準(zhǔn)提煉和挖掘充實(shí)具有指導(dǎo)意義的核心觀點(diǎn)，組織編寫了第三批（2022年第一批）指導(dǎo)性案例。

　　姚某使用“空白公函”報(bào)銷案

　　【關(guān)鍵詞】

　　違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神；“空白公函”；“吃公函”；由風(fēng)變腐；貪污侵占

　　【執(zhí)紀(jì)執(zhí)法要點(diǎn)】

　　黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨從落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定精神破題，黨風(fēng)政風(fēng)為之煥然一新。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)緊盯公款吃喝等突出問題，“舌尖上的腐敗”得到有效整肅，但使用“空白公函”“虛假公函”搞違規(guī)吃喝，以及“一函多吃”等隱形變異問題開始抬頭。使用“空白公函”報(bào)銷個(gè)人費(fèi)用的行為，本質(zhì)上是化公為私、貪污侵占的腐敗問題，已經(jīng)由風(fēng)變腐，必須下大氣力予以整治。十九屆中央紀(jì)委六次全會(huì)指出，要持續(xù)加固中央八項(xiàng)規(guī)定堤壩，嚴(yán)肅整治公務(wù)接待中“吃公函”問題。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要自覺做到從政治上看、從政治上抓，深刻認(rèn)識(shí)到不正之風(fēng)和腐敗問題互為表里、同根同源，不正之風(fēng)滋生掩藏腐敗，腐敗行為助長加劇不正之風(fēng)、甚至催生新的作風(fēng)問題，堅(jiān)持正風(fēng)肅紀(jì)不可分割，堅(jiān)持嚴(yán)的主基調(diào)不動(dòng)搖，以反復(fù)抓、抓反復(fù)的堅(jiān)韌和執(zhí)著，切實(shí)做到匡正風(fēng)氣、嚴(yán)肅黨紀(jì)。

　　【基本案情及處理結(jié)果】

　　姚某，中共黨員，A省B市文化市場綜合執(zhí)法支隊(duì)黨總支書記、支隊(duì)長。2020年12月至2021年3月，姚某等人5次參加該支隊(duì)組織的超標(biāo)準(zhǔn)公務(wù)接待，飲用高檔酒水，且每次公務(wù)接待均提供高檔香煙，共計(jì)超標(biāo)準(zhǔn)支出25590元。事后，為處理超標(biāo)準(zhǔn)公務(wù)接待費(fèi)用，經(jīng)姚某同意，該支隊(duì)向外單位索要多份“空白公函”，虛構(gòu)接待事項(xiàng)，將上述費(fèi)用25590元在本單位報(bào)銷。2021年7月，姚某使用“空白公函”虛列接待事由和人數(shù)，將其私人用餐費(fèi)用共計(jì)4327元在本單位報(bào)銷。2022年4月，姚某受到黨內(nèi)嚴(yán)重警告、政務(wù)記大過處分，違紀(jì)違法所得4327元予以責(zé)令退賠。同時(shí)，責(zé)令提供和接受超標(biāo)準(zhǔn)公務(wù)接待的姚某等人，按照各自應(yīng)承擔(dān)的份額，分別退賠違紀(jì)所得共計(jì)25590元。

　　【指導(dǎo)意義】

　　1.準(zhǔn)確認(rèn)定使用“空白公函”報(bào)銷個(gè)人費(fèi)用的問題性質(zhì)

　　本案處理過程中，關(guān)于姚某多次參加超標(biāo)準(zhǔn)公務(wù)接待活動(dòng)、同意使用“空白公函”報(bào)銷超標(biāo)準(zhǔn)公務(wù)接待費(fèi)用的問題，應(yīng)當(dāng)依照《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第一百零六條規(guī)定予以定性處理。但對(duì)于姚某使用“空白公函”報(bào)銷個(gè)人費(fèi)用的問題，則形成了如下兩種不同意見：

　　第一種意見認(rèn)為，姚某用公款支付應(yīng)由本人承擔(dān)的費(fèi)用，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神，依照《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第一百一十一條規(guī)定予以處理。

　　第二種意見認(rèn)為，姚某作為本單位主要負(fù)責(zé)人，利用職務(wù)上的便利非法占有公共財(cái)物，已經(jīng)構(gòu)成貪污，屬于職務(wù)違法，不應(yīng)認(rèn)定為違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神。

　　經(jīng)分析，我們同意第二種意見。姚某作為本單位主要負(fù)責(zé)人，明知私人用餐費(fèi)用應(yīng)由個(gè)人承擔(dān)，仍以非法占有公共財(cái)物為目的，利用其擔(dān)任“一把手”職務(wù)上的便利，使用“空白公函”在本單位報(bào)銷私人用餐費(fèi)用4327元。姚某的上述行為，不僅侵害了公共財(cái)物所有權(quán)，也侵害了公職人員的職務(wù)廉潔性，其行為本質(zhì)是化公為私、貪污侵占的腐敗問題，已經(jīng)由風(fēng)變腐，應(yīng)予嚴(yán)肅處理。鑒于其貪腐行為尚未達(dá)到刑事追訴標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)依照《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第二十八條、《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》第三十三條第一款第（一）項(xiàng)規(guī)定，追究其紀(jì)律責(zé)任和監(jiān)察責(zé)任。

　　2.精準(zhǔn)把握“吃公函”問題的主要表現(xiàn)和定性處理

　　《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》明確規(guī)定，對(duì)無公函的公務(wù)活動(dòng)不予接待?！饵h政機(jī)關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》明確要求，確因工作需要，接待單位可以安排工作餐一次，并嚴(yán)格控制陪餐人數(shù)；接待費(fèi)報(bào)銷憑證應(yīng)當(dāng)包括財(cái)務(wù)票據(jù)、派出單位公函和接待清單。根據(jù)上述規(guī)定，“無函不接待”“無函不報(bào)銷”成為公務(wù)接待中的“硬杠杠”。但與此同時(shí)，個(gè)別黨員干部也動(dòng)起了利用公函“做文章”、搞違規(guī)吃喝的“歪心思”。實(shí)踐中，對(duì)于公務(wù)接待中“吃公函”問題的定性處理，通常按照以下情形把握：

　　一是無公函接待，即接待單位對(duì)未出具公函的公務(wù)活動(dòng)來訪人員予以接待，并使用公款支付接待費(fèi)用。此類問題違反了《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》第二十條和《黨政機(jī)關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》第七條第一款關(guān)于“無函不接待”的明確規(guī)定，屬于違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神，應(yīng)當(dāng)依照《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第一百零六條規(guī)定予以定性處理，并對(duì)所涉及費(fèi)用予以責(zé)令退賠。

　　二是“一函多吃”，即同一接待單位對(duì)出具一份公函的公務(wù)活動(dòng)來訪人員，安排多次工作餐。此類問題鉆了公務(wù)接待活動(dòng)的“漏洞”，屬于違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神，應(yīng)當(dāng)依照《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第一百零六條規(guī)定予以定性處理。其中，所涉及的費(fèi)用除正常接待費(fèi)用外，其余部分均屬于違紀(jì)所得，應(yīng)當(dāng)責(zé)令退賠。

　　三是通過使用“空白公函”等方式，套取資金違規(guī)發(fā)放津貼補(bǔ)貼，解決違規(guī)接待、公款旅游等費(fèi)用。一方面，套取資金行為本身違反了《中華人民共和國會(huì)計(jì)法》《財(cái)政違法行為處罰處分條例》等法律法規(guī)；另一方面，套取資金用于違規(guī)發(fā)放津貼補(bǔ)貼，解決違規(guī)接待、公款旅游等費(fèi)用的行為也違反了《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》等規(guī)定。鑒于上述兩類行為之間具有牽連關(guān)系，套取資金的目的是為了解決違規(guī)發(fā)放津貼補(bǔ)貼、違規(guī)接待、公款旅游等違紀(jì)行為的費(fèi)用，執(zhí)紀(jì)執(zhí)法實(shí)踐中通?！皳褚恢靥幚怼?，即按照套取資金后的違紀(jì)行為性質(zhì)，分別適用《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第一百零四條、第一百零五條、第一百零六條等規(guī)定予以定性處理。需要指出的是，套取資金后擬用于違規(guī)發(fā)放津貼補(bǔ)貼、違規(guī)接待、公款旅游等違紀(jì)行為，但尚未實(shí)施即被查處的，因后續(xù)的違紀(jì)行為并未實(shí)際發(fā)生，但套取資金行為本身即已違反法律法規(guī)規(guī)定，按照“擇一重處理”原則，可以依照《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第二十八條紀(jì)法銜接條款追究紀(jì)律責(zé)任。對(duì)于此類問題中套取的資金，根據(jù)是否實(shí)際用于違紀(jì)行為，相應(yīng)予以責(zé)令退賠或者糾正。

　　上述3種情形中，需要追究有關(guān)人員監(jiān)察責(zé)任的，還應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》第三十五條規(guī)定作出處理。實(shí)際套取資金后擬用于違紀(jì)違法活動(dòng)但尚未實(shí)施的，可以依照《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》第四十一條規(guī)定作出處理。

　　此外，實(shí)踐中還發(fā)現(xiàn)，有的單位因業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)緊張等原因，存在利用“空白公函”套取資金用于正常公務(wù)支出的情形。我們認(rèn)為，此類行為看似“情有可原”，但依照《中華人民共和國會(huì)計(jì)法》第九條等規(guī)定，實(shí)則是違反了財(cái)務(wù)管理規(guī)定，屬于違反國家法律法規(guī)，可以依照《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第二十八條紀(jì)法銜接條款追究紀(jì)律責(zé)任。需要追究監(jiān)察責(zé)任的，相應(yīng)依照《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》第四十一條規(guī)定作出處理。

　　3.嚴(yán)肅追究“吃公函”問題中其他責(zé)任人員的紀(jì)律責(zé)任和監(jiān)察責(zé)任

　　在“吃公函”問題中，除了違規(guī)提供公務(wù)接待的責(zé)任人員外，還包括被接待方、違規(guī)提供“空白公函”等相關(guān)責(zé)任人。對(duì)于這些責(zé)任人員，應(yīng)當(dāng)根據(jù)其具體行為，準(zhǔn)確認(rèn)定性質(zhì)和責(zé)任，予以恰當(dāng)處理。

　　一是對(duì)接受無公函接待或者超標(biāo)準(zhǔn)、超范圍接待的人員，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神，依照《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第一百零六條規(guī)定予以處理，并責(zé)令其按照應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的份額退賠違紀(jì)款。需要追究監(jiān)察責(zé)任的，相應(yīng)依照《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》第三十五條第（二）項(xiàng)規(guī)定作出處理。

　　二是對(duì)違規(guī)向其他單位提供“空白公函”的人員，應(yīng)當(dāng)區(qū)分直接責(zé)任者和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者，視具體情節(jié)輕重，認(rèn)定為違反工作紀(jì)律，依照《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第一百三十三條規(guī)定追究紀(jì)律責(zé)任。需要追究監(jiān)察責(zé)任的，相應(yīng)依照《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》第三十九條第（四）項(xiàng)規(guī)定作出處理。

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